图片来源：中国金融网影像中心  摄影：何世红

近日，金融监管总局、中国人民银行、中国证监会、国家网信办于2023年9月15日至10月15日联合开展“金融消费者权益保护教育宣传月”活动。在此背景下，北京立言金融与发展研究院、北京市科技金融促进会和金信网银监管科技研究院在宣传月内通过“立言金融云课堂”、“金管局云课堂”微信小程序及视频号共同举办“金融消费者保护”系列大讲堂，邀请来自政产学研的专家学者，围绕金融监管改革下的金融消费者保护工作，从各个视角展开专题分享。

9月25日，“金融消费者权益保护”系列大讲堂第一期邀请到中国社科院国家金融与发展实验室副主任杨涛，分享其关于金融消费者保护的思考。杨涛老师分别从理论与概念、实践难点与挑战、数字化冲击等多个角度进行了观点分享，并针对黑灰产业冲击下的金融消费者保护进行案例解析，最后从金融高质量发展服务金融消费者保护的角度进行拓展思考。

一、理论与概念

金融消费者权益保护有不同的视角和维度。一是基础层面，包括理论、制度与概念内涵；二是金融体系与监管层面；三是组织和技术层面；最后是工作层面。杨老师重点介绍了工作层面遇到的常规问题：

1.金融消费者保护应该“保护谁”

金融消费者并非简单可以定义的群体，需要予以更加细致的甄别。首先，考虑到金融体系与金融要素变得日益复杂，出现了丰富多元的金融产品与金融服务，而这些产品和服务所面对的消费者，有时拥有截然不同的金融偏好与风险容忍度，难以进行粗略归类。其次，还应该有效区分弱势金融消费者、普通金融消费者和高端金融消费者，如"老弱病残"、"失业贫困"等人群，往往具有更低的风险承受能力和风险识别水平，更加需要超出平均层次的"额外保护"；普通金融消费者、有能力购买特殊金融产品的消费者，则拥有许多差异化的"群体镜像"。最后，还需有效判断"正常金融消费者"与"恶意金融消费者"。在各类金融案件或出现风险的事件中，除了寻求保护的普通消费者，也有许多与"不良金融从业者"进行"串谋"、以寻求额外利益的消费者。

2.金融消费者保护应该"保护什么"

第一，金融消费者保护的着眼点应该是各类金融"权益"，需要进行更加缜密的分析。首先，消费者在参与金融活动中所具有的金融权益差异非常大，不同权益需要不同的保护机制。公众所关注的基本权益，一是资金安全，二是信息安全，三是合约利益保障，这些都需要跳出传统模糊思维，进行精准定位。其次，各类金融子行业的金融服务产品的权益特征差异较大。随着金融创新的日趋复杂化，金融产品或服务的权益有时并不容易被人清楚辨析。正如当有不同的金融消费者被嵌入同一类型的复杂金融产品中，那么考虑到有各种优先、劣后的设计，那么对他们的权益保障程度就会有所不同。最后，还要避免对金融消费者权益界定的"泛化"。尤其是当前，公众对于金融改革存有大量不满，而金融创新自身也如"双刃剑"，亦有许多"短板"。那么在讨论金融消费者权益保护时，或许有人会认为发展普惠金融也是公众权利，股市"大起大落"对散户的普遍损害是否也算，行业垄断和定价机制扭曲是否也影响，甚至宏观货币金融政策可能带来深远冲击，等等。对此，我们所探讨的金融消费者保护，更多是在微观层面和行业层面上展开，而宏观层面则不应纳入其中。 

第二，从机构分业视角转向产品功能视角。随着信息技术和金融技术的变革，现代金融业已经变得边界模糊。过去的金融消费者保护往往基于机构视角，如分银行、证券、保险、信托，但可能损害消费者的风险往往产生于监管交叉地带。今后需逐渐转向产品视角，结合资金配置（投资、融资）、支付清算、风险管理、信息管理等金融功能，来探究其中的消费者保护重点。

第三，金融消费者保护不能忽视影响金融消费者权益的间接非金融活动。除了直接的金融产品和服务之外，还有大量的经济金融类中介组织、非金融组织的活动，可能会对消费者利益产生深远影响。我国尤其需重视金融产品销售中的媒体、第三方机构责任，在互联网金融时代的诸多风险事件中已充分体现了这方面的问题与挑战。在大数据时代，也有大量信息"噪声"和"垃圾"，面向消费者的金融信息甄别成为重中之重，也需要不断完善金融信息基础设施和制度，避免从信息不对称转变为信息过剩下的扭曲传递。

第四，金融消费者保护与打破"刚性兑付"并重。在我国，金融消费者保护应逐渐应该成为金融法律制度建设与监管规则完善的核心切入点，但是与此同时，也需要注意几方面问题和避免走极端。一是需协调消费者利益保护与打破刚性保障的关系，因为"刚性兑付"也成为影响市场机制有效性、造成价格扭曲的关键，权衡好二者并不容易。二是也需要保护金融服务提供者的合法利益，不能以保护消费者的名义，对金融组织施加各类行政干预。

第五，金融消费者保护的最终目标是共享金融而非利益对立。长远来看，金融消费者保护是为了构建共享、共赢的金融发展模式，打造新型金融生态体系，实现金融创新与发展的"帕累托最优"。对此，一是基于建设性的思路，努力为金融机构和金融消费者之间搭建互信共赢的持续机制；二是除了微观层面，还需避免宏观层面的系统性风险、危机与政策失误，对于金融消费者权益带来负面影响。

二、实践难点与挑战

1.主体责任：金融消费者应该"由谁保护"。

首先，在分业监管环境下，各监管者同时承担了各自的金融消费者保护职责。但是随着金融混业大趋势的演进，不仅原有的银行、证券、保险类产品变得边界模糊，而且更多的风险"隐患"都产生于监管交叉或空白地带，因此在新的监管改革框架下，由国家金融监督管理总局进行职能统一，但并不意味着监管协同问题彻底解决了。其次，金融消费者保护也离不开非金融部门的参与，我国的经济政策部门、工商行政、公检法等部门也与此密切相关。最后，为了维护良好的金融发展氛围，完善金融改革的"土壤"，包括各类行业协会、经济鉴证类中介组织、专家学者等，也应是推动金融消费者保护的重要主体，从而形成促进金融消费者保护的"天网"。

2.金融消费者应该“怎么保护”

首先，要避免消费者保护"雾里看花"，就需构建多层次的保护机制。具体来看，一是立法保护，明确法律与制度原则，尽快制定专门的"金融消费者保护法"。二是监管保护，明确金融机构和准金融组织的行为约束机制，并从中央与地方层面同步着手。三是行政保护，对于金融消费者的有效诉求，建立高效的处理机制。四是司法保护，对于金融活动的违规违法要有惩罚，对于争议要及时处理。五是自律保护，充分发挥各类行业协会、民间自律组织的补充约束作用。六是社会保护，通过加强消费者专业知识宣传教育，使得后者不再总是金融专业性方面的"弱势"群体。其中，我们最为重要的是把目前分散在各监管机构的消费者保护部门，尽快进行整合统一，打造独立的金融消费者保护机构。

另外，在制度层面，与欧美相较而言，我国则是保护"不足"而非"过度"。考虑到金融消费者服务特殊性，我们更迫切需要加强特定制度建设。一方面是正式制度，从法律、法规、规则层面不断加以完善，使得金融消费的事前、事中、事后都有权益保护的相关机制可以遵循；另一方面则是非正式制度，包括专业知识教育普及、消费者文化与心理完善等，因为大量的风险也是源于消费者自我保护意识的弱化。

其次，完善金融消费者保护的现实模式。金融消费者保护也要构建动态化的流程机制，一是做好事先预防，最大限度地避免各类风险事件的爆发。二是事中监督，根据不同金融业务的特点，通过传统的制度控制、现场检查，加上新技术的有效应用，可以更好地进行金融服务"质量监督控制"，充分运用大数据、云计算、区块链等新技术来实现金融消费的透明和保障。三是事后保护，一旦在金融消费中出了问题，那么有及时、充足、贴心的服务支持，能够使得消费者受损的利益在最大限度上被挽回。

大数据、云计算、移动互联网、区块链、人工智能等新技术，逐渐改变着经济金融运行模式与服务方式。新技术一方面带来金融效率的提升，另一方面也引发难以估计的新风险与消费者保护难题。对此，需要深入研究并积极应对新型金融科技发展中的消费者权益保护，并且探索如何更好地运用新技术，米改善金融消费者保护的渠道、方法、路径、工具等，从而构建技术保障型的融消费者保护新模式。

再次，高度重视开放条件下金融消费者保护的挑战。未来我国金融市场的"双向开放"将不断推进，其中跨境金融活动变得更加难以监管，这里不仅需重视风险监管协调，也要考虑金融消费者权益保护的协调。其重点有多方面，一是消费者"走出去"面向境外机构，或者是"走出去"的本土机构；二是消费者面向"引进来"的外资机构；三是境外消费者面向境内机构可能产生的跨境纠消费纷协调。诸如此类，都表明国际化背景下的消费者保护变得更加复杂，也需要与其他经济体之间建立持续的金融消费者保护协调机制。

三 、理解数字化带来的冲击

首先，应在事先和事后，分别针对金融服务供给方和需求方，开展有效的消费者权益保护。一方面，从数字金融供给来看，需要有效甄别系统性与非系统性风险影响。对于前者，则应深入研究数字化对金融机构、模式与产品的影响，避免风险的积累与传染，因为一旦产生类似于P2P网贷的冲击，将整体上给众多消费者带来深远损害；对于后者，则需探索基于数字金融的微观审慎框架，包括加强准入与持续监管有效性，促使数字金融提供者的行为更加理性。同时，还需兼顾事先与事后机制。事先重点针对各种侵犯消费者权益的行为，加强治理与监督，例如金融机构在利用数字化手段进行营销宣传方面，还有大量违规行为，亟待约束与规范；事后则需加强惩罚机制，真正使侵犯消费者利益的行为"付出代价"，从重"行政处罚"到"经济处罚"。另一方面，从数字金融需求来看，"与时俱进"的金融消费者教育是重中之重。一是紧跟数字金融知识的迭代发展，针对不同层次的金融消费者，提供差异化的理论支撑与学习模式；二是充分利用数字化工具，探索多元化触达公众的形式，让老百姓在日常生活中潜移默化地接受新知识；三是在文化教育层面，要帮助用户不断提升金融素养。实际上，投资者教育的主要目的不是为了让公众用金融知识赚大钱，而是培养其风险识别意识与财富管理能力。

其次，数字金融领域的消费者权益保护更需抓住核心难题。

一则，当前迫切需在加强个人信息保护的同时，更有效地打破"数据孤岛"，发挥数据要素在金融效率提升中的应有价值。无论个人数据，商业数据，公共数据，还是来自于网络安全法规定的重要数据、核心数据方面，目前则需要在规则层面予以清晰化。实际上，现有诸多通过数字金融产品侵犯消费者权益的行为，往往都源于机构对于个人数据的滥用。如何真正使得数字金融消费者突破各种"算法陷阱"和"信息茧房"，应该是消费者权益保护的重中之重。

二则，数字金融健康发展同样需要强调伦理。如根据国际证监会组织、欧盟的思路，逐渐形成人工智能和机器学习的五大伦理要求，包括（1）善举：确保模型的使用和／或运行以善意为本，符合投资者的最大利益并具有市场诚信；（2）不伤害：能够理解和解释基于人工智能／机器学习的决策，继而能识别可能发生不当行为的环节；（3）人的自主权（包括可审核性）:确保人对模型能够决定和不能决定的方面拥有控制权；（4）公平（问责制和透明化）：确保高层能恰当理解模型的行为并承担责任，以便能在企业内部和客户面前公平行事；（5）"可解释性"：确保模型产生的结果是可解释的。中共中央还有国务院印发了关于加强科技伦理治理的意见，里面特别提出科技伦理是科学研究技术开发等科技活动必须遵循的价值理念跟行为规范。从金融的角度来讲，也在不断强调金融的伦理，广义金融伦理就是指金融活动参与各方在金融交易当中应该遵循的道德准则跟行为规范，里面所有的利益相关者都纳入其中，都受到伦理约束。狭义的金融伦理往往指金融机构及其从业人员，还有金融市场从供给侧所遵循的道德规范与行为方式。我们可以看到，无论是科技伦理还是金融伦理，都是当前经济社会发展当中面临的突出问题。当二者相叠加，就会带来更加复杂的变化，这就是金融科技的伦理。因为新技术对于金融带来非常复杂的影响，而金融活动也越来越密切的跟数字化与新技术相叠加，因此，二者的叠加与交叉领域带来更加多元化的伦理挑战，由此引发近两年金融所热议的金融伦理问题。央行下发《金融领域科技伦理指引》，提供了在金融领域开展科技活动需要遵循的守正创新、数据安全、包容普惠、公开透明、公平竞争、风险防控、绿色低碳等7个方面的价值理念和行为规范。如果这些层面从供给侧就形成大家心理上从业的伦理底线，那么在某种程度上，对于缓解这个领域的所谓金融消费者权益保护的难题能够起到非常大的助力。

三则，还需高度重视加密数字资产与去中心化金融，及以数字金融为名的其他非法金融活动等。据不完全统计，目前全球有影响力的加密货币已达1万余种，总市值早已超过1万亿美元，已吸引了越来越多普通人参与。同时也涌现出了更多"看不懂的数字金融"，如Defi将传统金融服务中的所有的"中介"角色全部由代码替代，NFT 通过智能合约使得现实中的资产存续于"数字空间"，这些前沿创新应该说具有着眼未来的探索价值，但同时也带来新的消费者权益保护难题。除此之外，还有大量"挂羊头卖狗肉"的非法金融活动披上了数字金融外衣，往往超出了传统消费者权益保护的能力范畴。

四、案例：黑灰产业冲击下的金融消费者保护

近年来由于金融"黑灰产业"的蔓延，使得金融消费者保护面临更加突出的挑战，对此需要从理论到实践进行更加缜密的分析。

首先，需对金融黑产、灰产的概念边界进行界定，进而甄别相应的、需保护的金融消费者权益特点。虽然在规则与实践中，我国在应对金融黑灰产方面已进行了卓有成效的探索，但由于理论共识层面严重"缺位"，也使得相关工作经常陷入困境。一方面，金融黑产更多是指以金融诈骗为典型形式，严重危害经济金融安全，理应得到严厉法律制裁的行为。金融欺诈活动是全球面临的共同难题，如据全球反诈骗联盟( GASA ）的统计，2021年全球诈骗损失达553亿美元；美国联邦调查局（FBI）的报告显示，2022年向其报告的在线诈骗损失超过100亿美元。另一方面，金融灰产的界定则存在一定模糊性，顾名思义，与黑产不同的是，灰产往往处于合法与非法的"边缘地带"。对此，我们认为可以分为灰产1、灰产2。灰产1是指从金融活动中衍生出来的"灰色产业"，一是持牌金融机构及其核心产品链中可能出现的"灰色地带"，如受到各方关注的信用卡恶意套现；二是类金融组织展业中可能存在的非规范部分，如消费金融、现金贷引起的问题；三是金融活动的"灰色"合作方，包括非规范的贷后催收、代理维权、助贷和贷款中介等。灰产2则是一般性"灰产"进入到金融领域后，可能带来更严重的问题，如刷单等流量造假、金融营销促销中的违规行为等。综合看，金融黑产、灰产逐渐呈现高度专业化、链条化、体系化，不仅"想方设法"钻法律与政策空子，而且逐渐利用数字化、新技术强化侵害金融消费者的能力。需要注意的是，不同金融黑灰产涉及到的金融消费者，其权益特征差异较大，不能一概而论。尤其是在灰产领域，有的直接损害消费者权益，有的则是以维护部分消费者权益的名义、侵害他人合法权益。

其次，应该对金融黑灰产泛滥的内在原因进行剖析。典型的金融黑产包括金融诈骗、非法集资及相关洗钱活动等，显然是不需多谈的违法犯罪活动。而金融灰产的情况则相对复杂，以信用卡从正常提现到依托虚假交易的套现盛行为例：一是供给侧原因，主要是发卡与收单机构的激励约束机制与管理的缺陷、复杂支付产业链的内在利益链等；二是需求侧原因，则是小微企业、个体工商户和居民对低价格短期融资的需求仍难以得到充分满足；三是制度与生态原因，包括法律法规完备性、征信体系的效率仍不足等。只有深入分析不同黑灰产界定及相关金融消费者权益内涵，把握其生长的"土壤"，才能更有效地"对症下药"。

最后，面对黑灰产业加强金融消费者保护，需从几方面着手。一是"开正门、堵偏门"，尤其是金融灰产的背后原因更加复杂，不应简单地用刑法手段来应对。如改善融资服务、强化合规金融维权模式等，都可以"挤压"相应灰产的生存空间。二是明确整体保护思路，如针对黑产，显然应该以司法、执法为主，金融监管则是协调配合：对于灰产1，更多需金融监管部门的消费者保护机构发挥职能，如美国消费者金融保护局（CFPB）近年来就致力于规范"发薪日贷款"行业秩序，也对某些"假冒执法者"的催收行为进行处罚；对于灰产2，在美国则更多由联邦贸易委员会（FTC）出手规范，因为考虑到其衍生于非金融领域，金融部门的保护能力可能有限，英国的金融行为监管局（FCA）则大量介入灰产2，如对金融营销、促销全面管理，但其效果仍值得商榷。结合国情，未来需审慎梳理金融部门与非金融部门的保护职责，也避免给金融消费者保护部门超出自身能力的压力。三是充分运用大数据、人工智能、分布式技术等手段，努力实现"魔高一尺、道高一丈"，促进黑灰产监管中的信息透明、互联互通、标准化等。

五、拓展思考：以金融高质量发展来服务金融消费者保护

当前中国金融快速发展，规模扩张越来越复杂，必然会出现很多新的问题。如果不能推动金融从过去的规模性发展到未来的高质量发展，将来可能会产生一些影响金融消费者权益的重大问题。这类重大问题一旦出现，微观层面所做的很多金融消费者权益保护成绩都会受到抵消和冲击。

对于金融高质量发展而言，应该基于多重视角进行分析。从供给侧看，是"产品与服务符合高标准的程度"；从需求侧看，则是服务对象的价值获取或主观感受，即带给客户的"获得感"能否持续提升。如果这两方面做好的话，那么在整个金融发展健康轨道上，天然有利于金融消费者权益的增进和保护。具体而言，可从以下几点来理解。

1.以服务好实体经济部门为核心要务。其一，金融助力企业部门的健康发展，是保障国民经济高效运行的基础环节，因为企业通过技术创新和竞争来提高生产效率和质量，能够增强一国综合经济实力。其二，金融必须服务好居民部门的需求，亦即强调金融发展"以人民为中心"。其三，金融部门相对拥有较高门槛与专业性，也应该主动帮助客户培育"有效需求"。

2.以提升金融运行绩效为最终目标。其一，提升金融部门自身运行效率，是实现金融高质量发展的基础。其二，体现出金融服务的效益与价值，是金融高质量发展的应有结果。其三，衡量一国的金融发展质量和运行绩效，应该按照国际标准处于全球"前列"，并且核心竞争力逐渐增强。

3.以促进供给侧结构性改革为起点。首先，从金融机构的角度看，我国银行业机构的综合实力不断增强，但仍然存在发展的"马太效应"和结构性矛盾。其次，从金融产品的角度看，与企业和居民部门快速演变的需求相比，金融产品供给结构仍需持续优化，尤其是在经济不确定性突出的当前阶段，更需平衡好产品服务的效益与安全"跷跷板"。最后，金融体系的功能结构配置也需完善。

4.以拥抱新技术和数字化为抓手。推动金融业数字化转型，一方面要处理好供给与需求的关系。从需求侧来看，数字产业化、产业数字化、数实融合等都带来全新的金融需求，这构成了金融业数字化转型的核心驱动力，需要金融产品与服务变得更加智能、便捷、高效、精准。从供给侧来看，一方面，金融业本身就是特殊的信息处理行业，当信息技术发生重大演变与迭代时，金融的要素、功能、组织方式、业务类型都必然发生深刻变化。另一方面，是生存与发展的关系。伴随着经济周期、社会结构、新技术日新月异的多重挑战，即便在美国等发达经济体，也有众多金融机构"黯然"退出市场。面对前所未有的生存压力，拥抱数字化与新技术显然是一个重要选项，起码可以缓解金融脱媒和外部冲击，从而维持金融机构的基本服务功能。在保障生存的基础上，还要考虑发展问题，这需要金融机构全面提升自身综合能力，更需抓住经济增长的"脉络"而拓展业务蓝海。对此，只有充分利用金融科技手段，才更有可能找到新增长点与新赛道，不断提升服务效率、降低成本、拓展服务范围和能力。

5.以改善稳定性和安全性为生命线。其一，不断完善金融监管体系，提升防范风险的能力，是金融业高质量发展的前提。其二，努力增强金融体系的"弹性"和"韧性"。具有弹性的金融体系，是指其发挥应有功能、有效防范风险、化解危机及快速修复的能力。增强金融体系的弹性，既能够适应实体经济部门在不同发展阶段的金融需求特点，又能在不利环境下维持基本的资金与资源配置功能，找到稳定的客户来源，并为金融业的商业可持续获得盈利保障。增强金融体系韧性，则表明在日益复杂的外部冲击影响下，金融体系依然能够持续运作下去，不会出现较大的流动性风险、市场风险和信用风险，并且在极端风险影响之后仍有足够的恢复能力。其三，积极促进金融体系提升"开放性"，才能在全球竞争的"大风大浪"中增强金融高质量发展的"底气"。

6.以金融基础设施与生态建设为保障。其一，金融基础设施是承载现代金融体系健康运行的重要基础。其二，完善的金融生态是保障金融健康发展的"土壤"。